Centro de Investigaciones del Poder Judicial
Director: César Edmndo Manrique Zegarra
Cuestión Institucional
En los últimos dos años un conjunto de acertados procedimientos y decisiones vienen conduciendo a una efectiva reconstitución del Poder Judicial. En efecto, gracias a la meritoria y ardua labor del Consejo Nacional de la Magistratura, paulatinamente el Cuerpo de Jueces se ha reconformado en forma tal que actualmente la mayoría de los Jueces son Titulares y en un futuro próximo puede esperarse que esa proporción aumente hasta alcanzar niveles normales, (acorde con la renovación regular del elenco de Magistrados). Un Poder Judicial conformado por los Jueces Suplentes, sin estabilidad en el cargo, como ocurría hasta hace poco, se prestaba al ejercicio de indebidas influencias. Es importante asimismo la reconstitución de los Órganos de Deliberación y Gobierno del Poder Judicial y la restitución de la vigencia de las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual precisa sus facultades, deberes, obligaciones y responsabilidades. Los Órganos de Deliberación y Gobierno, después de 10 años de parálisis, han asumido con inusitado dinamismo el ejercicio de sus funciones, obligaciones y responsabilidades. Prueba de ello es la creación de la Comisión para la Reestructuración del Poder Judicial. El resultado de sus trabajos consta en un valiosísimo Informe que da cuenta de los principales problemas de la Administración de Justicia y de un conjunto de propuestas para atender a su solución. Es un documento fundamental que tendrá que ser desarrollado en cada una de sus partes. Desmontada la red de corrupción con la separación de algunos Magistrados y funcionarios comprometidos en conductas reprochables, los Órganos de Control de la Magistratura han reasumido las responsabilidades que les cabe. En este mismo orden de cosas el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial impulsó la reconstitución del Centro de Investigaciones Judiciales el cual debe proponer los planes y proyectos para el desarrollo del Poder Judicial, el mejoramiento de la Administración de Justicia, Sistematizar la Jurisprudencia y llevar a efecto la estadística judicial e instar la realización de Plenos Jurisdiccionales, a fin de promover el establecimiento de una política jurisdiccional coherente. Completa este esquema la designación de un nuevo Gerente General y la renovación de los cuadros administrativos.
La reconstitución de los Órganos de Deliberación, Gobierno, Apoyo y Administración del Poder Judicial, permite asegurar que están dadas las condiciones para el etablecimiento de una política judicial consistente y el ejercicio satisfactorio de las Funciones de la Administración de Justicia de parte de cada uno de los Órganos del Poder Judicial, lo cual conducirá a su reinstitucionalización. Podemos ver con optimismo el proceso de reestructuración iniciado bajo la batuta del Presidente doctor Hugo Sivina. El camino será arduo lleno de incomprensiones y sinsabores.
De acuerdo con lo establecido en las normas Constitucionales y legales corresponde a los Jueces que conforman el Poder Judicial decidir cuando, como, en qué circunstancias y porqué razones se hace uso de la fuerza estatal, así como verificar la legitimidad de su ejercicio cuando excepcionalmente algún funcionario del Estado decide utilizarla, aplicando eventualmente las sanciones correlativas a su indebido uso. Es facultad de los Jueces calificar la legalidad de los Actos y Resoluciones Administrativas y de los Actos de Gobierno al resolver los procesos derivados del ejercicio de la Acción Contencioso Administrativo y Acción Popular. Finalmente es su obligación disponer el cese de los actos que vulneran derechos constitucionales, razón de ser de las acciones de garantía.
Las bastas facultades inherentes al ejercicio de la Función Jurisdiccional hace de los Jueces los funcionarios mas poderosos del Estado y los obliga por consiguiente a actuar con tino, prudencia y ajustando sus conductas a lo previsto en las normas del ordenamiento constitucional y legal, pues el ejercicio de tal amplias facultades fuera de ese marco es camino que conduce a la arbitrariedad y a justificada crítica.
La magnitud de los Poderes Jurisdiccionales explica, aunque no justifica, el afán por influir en las decisiones de los Jueces y someter su voluntad. Habrá que poner coto a los intentos de mediatizar el Poder Jurisdiccional y poner a buen resguardo las reacciones apresuradas.
Ley Orgánica del Poder Judicial
La Ley Orgánica del Poder Judicial, aunque reglamentaria en exceso, señala un marco legal adecuado para el ejercicio de las Funciones de la Administración de Justicia, y en particular para el ejercicio de la Función Judicial, (denominada también Función de Gobierno y Administración). En efecto tiene prevista la existencia de Órganos de Deliberación, Gobierno, Dirección, Control, Apoyo y Administrativos entre los cuales se distribuye los deberes, obligaciones, facultades y responsabilidades inherentes al ejercicio de las diversas funciones de la Administración de Justicia y lo hace de manera coherente en forma tal que dentro del marco establecido en sus prescripciones es viable la implementación y de una política judicial consistente en orden a la Administración y Gobierno de la Institución Judicial. Reforma del Sistema de Administración de Justicia
Debemos abrir las compuertas para el libre desarrollo del Derecho Consuetudinario Nacional. Nuestro Derecho Histórico. Así la Administración de Justicia será menos injusta para quienes no pueden o no saben adecuar sus conductas a las reglas de un ordenamiento legal que no alcanzan a entender; que no nos vino por herencia sino por imposición. Un derecho larga y pacientemente elaborado, que no es otra cosa que la expresión escrita de los Usos y Costumbres que los Europeos supieron amalgamar y conjugar con las reglas del antiguo Derecho Romano elevándolo a sistema. Algún día nosotros haremos lo propio. Por ahora, deberíamos restringir la Administración de Justicia a cargo de los Jueces Profesionales a las cuestiones relacionadas con el sostenimiento del orden jurídico político, la vigencia del Estado de Derecho, el respeto de los derechos fundamentales y finalmente para atender a los requerimientos de nuestra sostenida integración en el mundo globalizado.
El segundo aspecto de la Reforma de la Administración de Justicia, que no carece de importancia y merece atención, es el relacionado a la Organización Interna del Poder Judicial, y la Reestructuración de la Oficinas Judiciales, lo cual es indispensable para el correcto ejercicio de las Funciones de la Administración de Justicia.
El Proyecto del Reglamento de Normas Generales para el ejercicio de las Funciones Judiciales que el Centro de Investigaciones Judiciales tiene a bien poner en consideración del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial está relacionado, exclusivamente a este último aspecto.
Oficinas Judiciales
La titularidad del pliego del Poder Judicial paso a manos del Secretario Ejecutivo quien asumió de hecho las Funciones Deliberativas y de Gobierno del Poder Judicial al dirigir el proceso de “reforma”. En tal orden de cosas las Funciones de Dirección y Control pasaron a manos de los Auxiliares Administrativos. So pretexto de la instalación de un sistema informático, se estableció un complicado sistema de normas administrativas de vigilancia e injerencia que condicionan la voluntad de los Jueces, supeditan el trámite de los procesos y el cumplimiento de las resoluciones judiciales a las decisiones de los Auxiliares Administrativos. Se impuso una administración judicial anónima, designada mediante el apelativo de “el Sistema”, a la cual por lo mismo no le es atribuible responsabilidad alguna.
Esta forma de organizar las oficinas judiciales, se expresa en un ordenamiento reglamentario vicioso contenido en un conjunto de "resoluciones administrativas" en su gran mayoría contrarias e incompatibles con los mandatos constitucionales y legales, que afectan las garantías del debido proceso y entorpecen el derecho a la defensa. En la práctica está en manos de los Auxiliares Administrativos el ejercicio de las funciones de dirección de las oficinas judiciales y control de la conducta funcional de los auxiliares jurisdiccionales y por consiguiente el manejo y control de los procesos.
La Organización de las oficinas judiciales agrupando los juzgados en módulos a cargo de auxiliares administrativos (administradores), de los cuales dependen los auxiliares jurisdiccionales; la creación de un archivo centralizado de expedientes; el establecimiento de mesas de partes únicas; la organización del sistema de registro de escritos y seguimiento de expedientes centralizado; el establecimiento de una central de notificaciones, etc., todos aquello a cargo de auxiliares administrativos y no de auxiliares jurisdiccionales, no solamente es contraria a lo que establecen las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los Códigos Procesales (lo cual podría resolverse modificando esas leyes) sino que afectan gravemente las normas del debido proceso y el ejercicio de la defensa, como veremos luego al examinar el sistema de registro de datos.
La afirmación expresada de manera reiterada para sustentar la conveniencia de organizar las oficinas judiciales de la forma indicada y de encomendar su dirección y el control de los actos de los auxiliares jurisdiccionales a los auxiliares administrativos, eleva a la categoría de dogma la creencia en que los jueces deben concentrarse de manera exclusiva en el ejercicio de la función jurisdiccional que se expresaría en la suma o el conjunto de resoluciones que emiten para dar trámite a los procesos judiciales y concluye con la emisión de sentencias que resuelven los conflictos sometidos a su conocimiento.
En la encuesta realizada entre los jueces especializados en los Civil de Lima hemos podido constatar que muchos de ellos, "concientizados" (como se acuñaría en los tiempos del Gobierno Velasquista) por la “reforma", afirman, ahora mismo, que las actividades relacionadas con la organización de las oficinas judiciales, el control de los actos de los auxiliares jurisdiccionales, la custodia de los expedientes, la solución de los problemas relacionados con la notificación de las resoluciones judiciales, entre otras, constituirían actividades que harían perder la concentración del juez en el cumplimiento de lo que es su principal función, es decir, la comprensión jurídica de los problemas sociales y su solución mediante la aplicación del derecho. Se trataría, pues, de liberar a los Jueces de las obligaciones inherentes al ejercicio de la Función Judicial (de Gobierno, Dirección y Control de las oficinas judiciales) a fin de que dediquen todo su tiempo al ejercicio de la Función Jurisdiccional, pues tal concentración no los habilitaría para ejercitar cualquier otra función y en particular las funciones de gobierno, dirección y control de sus propias oficinas. Esa posición es insostenible e irresponsable, porque la obligación del Poder Judicial, es decir, del conjunto de los jueces, no es únicamente emitir sentencias -aunque esa sea una actividad muy importante-, sino administrar justicia, y esto significa prestar garantía jurisdiccional a favor de todas las personas en todo lugar y momento. Para lograrlo es indispensable que el Poder Judicial se encuentre adecuadamente organizado y que los jueces asuman la responsabilidad de gobernar, dirigir y controlar todas y cada una de las oficinas judiciales.
Registro de datos
El sistema de registro y seguimiento de escritos instalado, afecta la vigencia de las normas del Debido Proceso y el ejercicio del Derecho a la Defensa. El hecho de que todo escrito presentado en la Mesa de Partes pueda ser examinado por ocho personas e ingrese al Sistema Informático antes que a la Mesa del Juez, es un sinsentido. Afecta a la reserva en el trámite de los procesos, exponiéndolos al conocimiento de una pluralidad de personas, con lo cual asimismo se vulnera el derecho constitucional a mantener en reserva los papeles y documentos privados que la Constitución consagra como un derecho fundamental de la persona. La circulación de los escritos excluye la posibilidad de identificar responsabilidades por la infidencia o violación de la reserva procesal y favorece la corrupción.Como lo hemos indicado en nuestro “Diagnóstico sobre la Organización de los Módulos Civiles en el Distrito Judicial de Lima” el registro unificado de los expedientes que se tramitan en los Juzgados en lo Civil de la Corte de Lima conteniendo información sobre la materia, nombre de los implicados, calidad de litigio y estado en que se encuentra cada uno de los expedientes, vulnera el derecho a la reserva que deben guardar los servicios informáticos que consagra el inciso 6to. del Artículo 2° de la Constitución del Estado. Es innecesario también porque la notificación de las resoluciones y actuaciones judiciales no puede dejar de hacerse en la forma establecida en los Codigos Procesales, careciendo de validez cualquier otra información distinta, la cual por otra parte, no puede dejar de ser posterior. Es un sistema inútil desde el punto de vista del ejercicio de las funciones de gobierno y dirección, porque no abona a favor de la recolección de datos estadísticos valiosos. La información actualizada sobre el estado en que se encuentran las 10,000 o más expedientes que se tramitan en la vía civil en Lima, no es util para la investigación estadística. Es una información que no puede procesarse puesto que cambia de día a día o de minuto a minuto y por consiguiente no sirve para la toma de decisiones. Además hay que decir que es un sistema que causa demora en el trámite de cada uno de los escritos puesto que requiere su reiterado ingreso en el sistema informático siendo causa de ineficiencia y retardo en la Administración de Justicia. Es oneroso porque el sostenimiento de un sistema tal de recolección de datos no solamente exige la instalación de una costosa red de comunicaciones de almacenamiento de datos sino que además requiere de la aplicación constante del personal de las oficinas judiciales para su mantenimiento
Esto nos lleva a la conclusión de que el Sistema de Registro de Información, sólo puede utilizarse para injerir. Propicia la corrupción y la influencia indebida en el trámite de los procesos judiciales. La única razón de la existencia de este sistema es brindar información privilegiada a las pocas personas que puedan hacer uso de ella. Como lo hemos indicado, no proporciona datos útiles para el ejercicio de las funciones de Gobierno y Dirección. Si bien es cierto en los últimos tiempos se ha deshecho la organización de funcionarios y magistrados corruptos que manejaban los hilos de la madeja, la red misma en tanto sistema de normas y procedimiento establecidos para propiciar la mediatización de la Función Jurisdiccional está intacta, y su permanencia es fuente de corrupción.
Lo cierto de todo esto es que los bienes y recursos del estado no pueden seguir siendo aplicados para sostener un sistema instalado para manipular e injerir en el trámite de los procesos civiles. Tal sistema de registro de datos e informaciones antes que repetirse y tomarse como modelo de "modernización" debe desmontarse, restituyéndose el control de los procesos a los jueces y reponiéndose la reserva procesal perdida.
La modernización del Poder Judicial, que es en si misma útil, necesaria e indispensable -la introducción del uso de maquinas computadoras y la instalación de un sistema informático que facilite la elaboración de textos, conservación de datos y registro de escritos y expedientes de manera ordenada-, se ha llevado a efecto siguiendo criterios equivocados respecto a lo que son las obligaciones y responsabilidades de los Jueces, y los fines mismos de la Administración de Justicia.
Lo mejor que podría decirse del sistema de registro de datos e informaciones instalado, es que el culto irracional a la modernización y al uso de sistemas informáticos ha hecho que las oficinas judiciales se organicen para atender a las necesidades del "sistema" y éste, antes que un instrumento útil en manos de los jueces, se ha convertido en una maquinaria que vorazmente exige en todo momento ser alimentada con datos e informe, a cuyo servicio está la organización judicial.
Producción Normativa
La Ley Orgánica del Poder Judicial, en rigor sólo autoriza la producción de normas reglamentarias al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Unicamente a efectos de la sanción de los reglamentos de organización interna. Esta facultad es necesaria, pero excepcional y por eso de ella debe hacerse uso también excepcionalmente. No comprende la facultad de reglamentar el ejercicio de la Función Jurisdiccional; por las siguientes razones: a) Los Jueces, cuando cumplen la Función Jurisdiccional, solo están sometidos a la Constitución y a la Ley. Esta norma es garantía de su independencia de criterio. b) Las leyes procesales determinan derechos y obligaciones, facultades y potestades, cargas y responsabilidades, y finalmente plazos y términos, asegurando de esta manera el establecimiento de un debido proceso legal en cada caso. Tales normas sólo pueden ser modificadas por Ley. Son reglamentarias de la Función Jurisdiccional y no podrían ser reglamentadas sin ser modificadas. c) Las normas reglamentarias carecen de la generalidad inherente a las normas legales. Se asigna tal alcance a estas últimas porque su producción esta sometida al procedimiento constitucionalmente establecido para garantizar la publicidad del debate previo a su sanción. Las reglamentarias no lo requieren. d) Es facultad de los Jueces calificar la legalidad de las normas reglamentarias y siendo esto así no cabe que una norma de tal clase regule el ejercicio de tal facultad.
El Centro de Investigaciones Judiciales en los estudios que viene realizando ha podido advertir que no obstante la reposición de las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, existe una desordenada producción de normas judiciales emitidas más o menos liberalmente por los diferentes Órganos del Poder Judicial, sin que exista muchas veces prescripción legal o reglamentaria que sustente el ejercicio lefigerante.
En el segundo semestre del año 2002 los distintos Órganos del Poder Judicial emitieron 344 normas publicadas en el Diario Oficial El Peruano en mérito a las cuales se reglamenta el ejercicio de la función jurisdiccional (10); se reglamenta el ejercicio de la función adminsitrativa (15); se refieren a acciones y resoluciones de control (33); resuelven cuestiones relacionadas con la Administración Judicial (191) y se da publicidad a nombramientos Judiciales (95).
Muchas de las "resoluciones administrativas", -publicadas en el Diario Oficial-, no contienen normas o decisiones que establezcan reglas de aplicación o interés general, y el examen de algunas de ellas revela el ejercicio indebido de facultades no concedidas en la Ley a los funcionarios que decidieron publicarlas, tal el caso, por ejemplo, la Resolución de Reconocimiento de Méritos realizada por un Presidente de Corte Superior a favor de un Vocal de su misma Corte con motivo de la publicación de un artículo, seguramente interesante. O la decisión de promover, reasignar, desasignar, rotar o ascender a Jueces Suplentes; posibilidades, todas ellas, no previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial. En esta misma situación se ubican algunas "resoluciones administrativas" que reglamentan el ejercicio de la Función Jurisdiccional.
Se advierte también la costumbre de publicar en el boletín de normas legales del Diario Oficial resoluciones que por su importancia requerirían otro tipo de publicidad. Es el caso de las convocatorias a Plenos Jurisdiccionales Distritales, (que no son otra cosa que reuniones de los Vocales Superiores Especializados para tratar temas relacionados al ejercicio de la Función Jurisdiccional) que no requieren convocatoria pública, siendo suficiente el uso de esquelas. También se publican en el diario oficial resoluciones con las cuales concluyen procesos administrativos, en lo cuales, se decide el cese o la aplicación de alguna sanción disciplinaria a empleados o funcionarios del Poder Judicial.
La Publicación en el Diario Oficial de actos y resoluciones que carecen de aplicación general y/o no se refieren a cuestiones de interés social, aparte de onerosa carece de sustento legal, pues no toda resolución administrativa debe publicarse en el Diario Oficial. Tampoco toda sentencia. Lo cierto es que la desordenada producción y publicación de normas judiciales es síntoma de la carencia de una adecuada delimitación de las facultades y potestades que a cada Órgano corresponde para el ejercicio de las funciones de la Administración de Justicia.
Utilidad de una ReglamentaciónSiendo esta la situación resulta necesario regular el ejercicio de las Funciones de la Administración de Justicia y proceder al reordenamiento de las oficinas judiciales restituyendo a los Jueces de las facultades y responsabilidades inherentes al ejercicio de tales funciones de cuyo correcto uso depende la adecuado Organización del Poder Judicial. Significa esto asimismo el establecimiento de criterios adecuados para calificar en cada caso la validez, pertinencia o utilidad de la maraña de normas y procedimientos administrativos vigentes.
Cabe delimitar y precisar los ámbitos de competencia atinentes al ejercicio de la Función Jurisdiccional y la Función Judicial (Deliberación, Gobierno, Dirección, Control, Administración), las obligaciones y responsabilidades de los Jueces, y las que corresponden a los auxiliares jurisdiccionales y administrativos respecto a cada una de ellas, para finalmente adecuar el sistema normativo al principio de legalidad y la Organización del Poder Judicial a los requerimientos del correcto ejercicio de las funciones de la Administración de Justicia.
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